1910年9月21日，江南图书馆正式向读者开放。这是中国最早的公立图书馆，也是南京图书馆的前身。近期，中宣部、文化部、中央编办等7部委联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，部署推动在公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆等建立以理事会为主要形式的法人治理结构。未来，理事会将成为公共文化机构的“当家人”，理事会将如何使公共文化更具活力？

一、从无到有，公共文化的时代印记

在南京市鼓楼区龙蟠路中段，有一处颇具中国传统特色的建筑，红色墙壁、花格窗户、黛青屋顶，这就是1907年两江总督端方奏请设立的江南图书馆，是中国最早的公立图书馆，1910年9月21日（清宣统二年八月十八日），江南图书馆正式向读者开放，江南图书馆也是南京图书馆的前身。而江南图书馆的前身，则是两江总督陶澍创立于1838年的惜阴书院。惜阴书院的设立，要追溯到清道光十八年（公元1838年）。1927年，江南图书馆改为国立中央大学国学图书馆。1929年图书馆再次改名为江苏省立国学图书馆。1952年，国学图书馆和原中央图书馆合并为现在的南京图书馆。2014年，南京图书馆成为全国首批开展公共文化机构法人治理试点单位之一。南京图书馆见证了我国公共文化机构、公共文化服务体系建设的时代变迁。

虽然多地公共文化机构法人治理结构的改革试点让法人治理结构的活力初步显现，但几年的改革试点也让一些问题暴露出来。2013年就开始法人治理结构改革的重庆市图书馆，经过几年的试点改革发现，理事会决策支撑体系不健全，理事会培训与荣誉机制不足等制约了法人治理结构改革的推进。比如，理事会对社会知名人士缺乏足够的吸引力等，而目前仍缺乏对新任理事有效履职和科学决策的培训机制。公共文化机构从无到有，再到改革变迁，经历了百年跨越，每一个相关政策等微小的变动都关乎民众的文化生活，因此公共文化机构的改革不仅要慎重，更要有大历史观的格局，即从以往历史的内在逻辑以及现在所发生的历史作长远的合理判断。

二、公共文化政策从理念到落地的演变

1.与时俱进的公共文化政策体系

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全面部署了构建现代公共文化服务体系的重点任务，公共文化机构建立法人治理结构、实行理事会制度，是重点任务之一。2014年初，中央文化体制改革和发展工作领导小组已经把公共图书馆等组建理事会试点列入2014年稳妥推进的改革试点任务。2014年7月，文化部办公厅发出《关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知》，正式部署了在全国开展公共文化机构法人治理试点工作。按照试点工作方案的要求，在2014年9月至2015年年底期间，全国各省（市、自治区）文化行政部门分别确定8至10个单位作为本省的试点单位；文化部在各省申报的基础上，经专家工作组评审，确定10个单位作为国家公共文化机构法人治理结构试点单位。2014年9月，文化部公布了国家试点单位名单。

中办、国办印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，国办印发的《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》，国办转发的文化部等四部委《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，文化部等七部委印发的《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》，文化部等五部委印发的《关于推进县级文化馆、公共图书馆总分馆制建设的指导意见》以及最新出台的《公共文化服务保障法》等等，这些重要的政策文件、法律法规在公共文化服务的实践中产生了重要的指导意义。

2.先行先试的探索创新

放眼现有的公共文化机构法人治理结构试点单位，可以看出这些单位基本都是依靠本单位自行制定的组织章程来指导、推进法人治理改革。一些试点机构除了期待国家层面的文化立法能够早日出台之外，也在促进着地方层面的立法与国家层面的立法协调发展。其中一些省市大胆尝试，已经在某些文化立法领域展开了初步探索，比如《北京市博物馆条例》《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》《广东省公共文化服务促进条例》等完善配套制度、推进章程化建设是促进文化事业单位法人治理结构健康发展的重要依托，这使得公共文化机构的各项工作都有据可依，增强工作的可预见性。

理事会的组建是法人治理结构最明显的特征。深圳图书馆、广州图书馆、无锡市图书馆、温州市图书馆、成都市成华区图书馆、深圳福田区公共图书馆等都先后建立了图书馆理事会，这成为法人治理改革的入手点和着力点。除了逐步建立决策层、执行层和监督层相互分离又相互制衡的组织结构之外，对理事会、执行层和监督层的职能定位、运作方式、评价指标等方面的探索也逐步开展。

3.服务落地的目标导向

成立理事会是公共文化机构法人治理结构的核心工作，而理事成员是理事会组建的关键。温州市图书馆早在2014年2月就开始了法人治理结构试点工作。为确保理事来源的广泛性、成员的代表性以及参与的主动性，温州市图书馆率全国之先，面向社会公开招募理事，最大限度地吸纳各阶层代表加入理事队伍，形成了广泛影响。温州市图书馆第一届理事会成员13名，其中主管局委派1名、市图书馆代表2名、社会代表10名（工商企业界代表3名，文化教育界代表3名，读者代表3名和图书馆志愿者代表1名）。

除了理事会，温州市图书馆还成立了监事会，成员由财政局、主管部门、图书馆各派1名，读者代表2名，共5人组成。温州市图书馆理事会成立不久，便通过理事们的率先垂范，激发了社会各界参与公共文化服务的热情。比如，通过众筹合作多方共建模式，先后建成了16家高品质的24小时开放、无人值守城市书房，成为温州城市的文化地标；推出公交线路式服务模式运营6辆“温图小巴”汽车图书馆，进社区、进校园、进困难群众集居地提供便捷流动服务；与社会各方探索合建“城市书站”，为市民提供图书借还、预约等服务。温州市图书馆以目标导向的落地服务，切实为当地老百姓感受到了多元的公共文化服务。

三、如何完善公共文化机构法人治理机构改革？

1.创新理念，不断完善顶层设计

国外在公共文化机构法人治理方面已经积累了一定的经验。法人治理结构在公共图书馆的应用是在1848年，美国马萨诸塞州议会通过了决定“在本市建立一所免费的公共图书馆”的法案，同时决定成立专门的理事会来管理图书馆事务。1963年，英国国会通过了《大英博物馆法》，明确规定大英博物馆理事会是大英博物馆的法人团体，授予理事会管理大英博物馆的权力。其中，大英博物馆理事会成员少数人选由首相任命，其他理事由相关领域的社会精英构成。

在韩国，2006年新修订的韩国图书馆法第十二条规定“为了制定、审议、调整图书馆政策的重要内容，在总统属下设置图书馆信息政策委员会”，从法律上允许设立国家级图书馆理事会；第二十四条规定“为了审议均衡发展辖区范围内图书馆及消除知识信息差距的主要内容，市、道设立地方图书馆信息服务委员会”，地方图书馆理事会的设立也从法律上得到认定；第三十条规定“为了有效地运营图书馆，加强与其他文化设施之间的紧密协作，公立公共图书馆必须设立图书馆运营委员会”，个别图书馆理事会的设立也得到法律授权。

台湾的两厅院实行的是行政法人制度，主体由董事会、艺术表演委员会和监事会组成。两厅院实行董事长负责制，董事会具有决策权，负责制定演出计划；相关专家组成艺术表演委员会，审定每年的演出计划；监事会负责监督运行情况。这些公益性文化单位在法人治理改革方面积累了丰富的经验，值得我国公共文化机构在法人治理方面学习和借鉴。

2.绩效探索，多元指标促进创意开发

公共文化机构不仅要建立健全有利于提高竞争力的内部分配机制，除了强调公共文化机构的“产出”，即提供的公共文化产品和服务，同时也要强调“结果”，即关注公共文化产品和服务对社会公众产生的实际影响，在多大程度上满足了公众对文化产品和服务的需求和期待。这有助于促进公共文化机构转变发展方向，即从“外延规模发展”逐步向“内涵质量发展”。为了更好地对公共文化机构的绩效进行评价，需要以科学、合理、全面、可行的评价指标为依托。

美国公共图书馆协会较早开始对图书馆服务的评价指标进行探索。1982年，《公共图书馆服务成效评估：规范化操作手册》（Output Measures for Public Libraries: A Manual of Standardized Procedures） 颁布，该手册以图书馆服务的输出结果（Output）及服务绩效（Performance）为导向分为五大方面内容及其12个评估指标。我国的公共文化机构如何在公益文化服务、藏品征集、文化创意产品开发方面对符合规定的人员予以绩效奖励？如何给予公共文化机构一定的资金统筹配置权？都需要对公共文化机构财政资金创新绩效考核方式进行考评，创新资金管理方式，提高使用效率，以多元指标促进文化创意的迸发。

3.社会参与，推动内部管理落地

在《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》中，鼓励社会力量参与公共文化机构法人治理结构建设，鼓励有关方面代表、专业人士、各界群众按章程规定进入理事会，参与决策、管理、运营和监督。以捐资、捐赠等形式支持公共文化机构建设的企业、社会组织和其他社会力量，符合条件的可以选派代表参加理事会。资金的引入也可以提升社会参与度，除了依靠政府拨款外，还要通过多种途径吸收外部资金，且这些外部资金来源持续时间要相对稳定。

美国的波士顿公共图书馆，除了依靠政府拨款来维持其正常运转之外，个人、机构或基金会组织也是其主要资金来源，特别是理事会的信托基金。每年都有数百项信托基金的捐助投入文化领域，除了数量大、渠道广之外，具体目标也各不相同。比如，艾伦基金主要用来购买艺术表演类资料，爱丁堡图书馆基金则主要用在学者和科研人员身上。如此细分，才能让社会力量在参与中有获得感，亦能使公共文化服务的效率得到提升。

4.科技带动，助力文化发展

在发展公共文化事业过程中，公共文化机构应注重引入科技的力量，善于利用各行各业的先进技术助力文化的发展。在波士顿公共图书馆，专门设立了技术特别小组，大部分成员由理事会主席和图书馆馆长任命，且至少包含1个波士顿公共图书馆理事会成员，技术特别小组的成员要为图书馆的发展积极地出谋划策。就具体工作内容而言，该特别小组要主动为波士顿公共图书馆提供功能强大、操作简单的技术系统，在开发和完善技术系统的过程中，要充分考虑图书馆领域相关专家的意见和建议，将技术创新运用到图书馆的馆藏工作和对外服务中，提高图书馆工作人员的工作效率和质量，尽量满足公众对图书服务的要求。